Le 10 octobre 2019, Marc Uyttendaele présente un rapport intitulé « Gouvernement des juges : retour sur un grand classique », dans le cadre du colloque de l’ASM « Gouvernement des juges : une accusation, une vertu et une analyse critique ».

Gouvernement des juges – retour sur un grand classique

  • Madame X est professeure dans une grande Université francophone. Elle y dispense le cours de droit administratif. Elle a obtenu le prix Francqui. Elle est docteur honoris causa de l’Université d’Oxford où elle a présenté sa thèse. Ses publications sont aussi originales que nombreuses. Elle a toujours été très critique à l’égard de la jurisprudence du Conseil d’Etat

 

  • Madame X se dit un jour qu’il faut sortir de sa tour d’ivoire et mettre les mains dans le cambouis. Elle se porte candidate à un emploi vacant de conseiller d’Etat

 

  • L’assemblée générale du Conseil d’Etat trouve Madame X trop théorique. ELLE ne le présente pas à la nomination. Est désigné un inspecteur des finances, sans Doute intelligent, soutenu par les magistrats du Conseil d’Etat appartenant au groupe politique dont faisait partie le conseiller d’État à remplacer. Le lauréat n’a évidemment par l’envergure scientifique de Madame X

 

  • Si Madame X veut faire valoir ses droits, elle doit saisir le Conseil d’Etat d’un recours d’annulation avec pour seule garantie que les conseillers qui siégeront n’ont pas participé à l’assemblée générale qui a écarté sa candidature

 

  • Qui peut croire ici que Madame X a droit à un juge impartial ?

 

  • Monsieur Z est juge de paix. Il est très énervé car il estime qu’il ne gagne pas assez bien sa vie. Ceci est d’autant plus insupportable qu’il est membre du pouvoir judiciaire, soit un pouvoir constitué, comme le sont le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif.

 

  • Monsieur Z ne voit pas pourquoi il n’a pas droit à la même rémunération que le Premier ministre. Sa thèse est simple : les pouvoirs sont égaux et ceux qui les incarnent doivent être traités également. Il engage devant le juge judiciaire la responsabilité de l’Etat qui traite inégalement les juges et les ministres.

 

  • Le juge qui a connaître de l’affaire lui donne raison. En ce faisant, il prend une décision qui, au nom du principe d’égalité, devrait lui permettre à son tour d’être payé comme le premier ministre.

 

  • Bien-sûr, vous allez me dire que mes exemples sont ridicules et caricaturaux et que, dans la vraie vie, ceci ne pourrait se produire.

 

  • Sans-doute, et pourtant la réalité a parfois ressemblé à ces fictions.

 

  • Souvenons-nous de ce professeur d’université, par ailleurs avocat, candidat malheureux au Conseil d’Etat et qui avait le tort d’être étiqueté Ecolo dans une institution où les partis traditionnels se répartissent les nominations de conseillers d’Etat.

 

  • Dépité et lucide, l’intéressé avait renoncé à agir en annulation devant le Conseil d’Etat et s‘était adressé aux juridictions de l’ordre judiciaire en vue d’obtenir des dommages-intérêts

 

  • La Cour d’appel lui a donné raison en ne comprenant pas comment l’assemblée générale du Conseil d’Etat avait pu considérer que le candidat nommé « avait une meilleure pratique de la collégialité » que le candidat évincé, pourquoi elle avait pu affirmer que le candidat nommé « était plus qualifié que le candidat évincé pour exercer la fonction de conseiller d’Etat à la section de législation » et pourquoi elle avait estimé qu’il «n’y avait pas lieu de prendre en considération pour apprécier les titres et mérites respectifs au regard de la fonction à pourvoir les publications scientifiques» du candidat évincé.

 

  • Vous voyez que nous ne sommes pas si loin de mon premier exemple caricatural.

 

  • En 2005, le tribunal de première instance de Bruxelles et, à sa suite, la cour d’appel de Bruxelles, ont condamné l’État belge à verser à huit cent septante et un magistrats une prime qualifiée de « prime Copernic ».

 

  • Les magistrats qui avaient engagé l’action estimaient qu’ils devaient bénéficier d’une prime identique à celle attribuée aux agents de l’État.

 

  • Il ne faisait guère de doute qu’en application du principe d’égalité, cette décision bénéficierait à l’ensemble des magistrats du pays. Il en résulte que les magistrats bruxellois ont ainsi statué indirectement sur leurs droits civils et se sont en quelque sorte indirectement auto-octroyés la prime revendiquée par leurs collègues.

 

  • Nous voilà aussi non loin de mon deuxième exemple caricatural.

 

  • On me dira que ce cas relève de l’équation impossible car un magistrat est un citoyen comme un autre. En vertu de l’article 6.1. de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, il a droit à un procès équitable relatif à l’un de ses droits civils.

 

  • C’est tout-à-fait vrai mais mes deux exemples caricaturaux illustrés par deux affaires bien réelles démontrent que le système est mal fait. J’y reviendrai.

 

  • Qui peut croire que seul l’animal politique peut être atteint de l’ivresse du pouvoir et que les juges seraient par essence sobres, insusceptibles d’abuser de la position qui serait la leur ?

 

  • Ce serait faire preuve d’une naïveté coupable que de le croire.

 

  • Si un juge d’instance ou d’appel dérape, ce n’est guère préoccupant car, au-dessus de lui, une juridiction supérieure peut rectifier le tir.

 

  • Par contre, lorsque l’abus de pouvoir ou d’autorité émane de la Cour de cassation, nous sommes en présence, au sens le plus péjoratif du terme, d’un gouvernement des juges.

 

  • Trois exemples en témoignent.

 

  • L’affaire INUSOP, premier exemple.

 

  • Pendant les années nonante, le pouvoir judiciaire décide de porter le fer dans la plaie du financement occulte des partis politiques. Nous sommes au cœur de la séparation des pouvoirs : les dérives du monde politique doivent être sanctionnées par des juridictions.

 

  • Des anciens ministres sont mis en cause, notamment pour des faits de corruption ou de détournement, ce qui implique, en application du droit de l’époque, qu’ils soient mis en accusation par la Chambre des représentants et jugés par la Cour de cassation.

 

  • Dans l’affaire Inusop, celle-ci fixe sa jurisprudence. Les problèmes de procédure sont multiples. Se pose notamment la question de savoir si, comme cela avait été fait lors du seul précédent impliquant la responsabilité pénale d’un ministre, une loi réglant la procédure à suivre devant la Cour de cassation doit être préalablement adoptée.

 

  • Sur cette question, la Cour de cassation, non sans arrogance, développe une jurisprudence tranchée.

 

  • Non, il n’est pas nécessaire d’adopter une loi de procédure. Il suffit de faire application des dispositions du code d’instruction criminelle qui s’imposent aux tribunaux correctionnels dans la mesure où elles sont compatibles avec celles qui règlent la procédure devant la Cour de cassation, siégeant chambres réunies. Ainsi affirme-t-elle, « La Cour ne fait pas œuvre de législateur ».

 

  • La Cour européenne des droits de l’homme, saisie de recours introduits par plusieurs personnalités condamnées lors du procès Inusop est sans pitié pour la Cour de cassation.

 

  • Elle estime qu’il y a eu violation de l’article 6.1 de la Convention européenne – lequel consacre le droit à un procès équitable – en ce que l’absence de loi d’application régissant la procédure d’examen du bien-fondé des poursuites dirigées contre les ministres en application de l’article 103 de la Constitution, a privé les intéressés d’un procès équitable.

 

  • Elle relève qu’aucune loi d’application de l’article 103 de la Constitution n’était en vigueur au jour où ils furent appelés à se présenter devant la Cour de cassation pour répondre des infractions qui leur étaient reprochées. Or, le paragraphe 2 de l’article 103 invitait le législateur à régler les modalités de la procédure devant la Cour de cassation et l’article 139 de la Constitution du 7 février 1831 insistait sur la nécessité de le faire dans le plus court délai.

 

  • Il en résulte que les parties n’ont pas pu connaître à l’avance toutes les modalités de la procédure qui serait suivie.

 

  • Elles ne pouvaient pas prévoir de quelle manière la Cour de cassation serait amenée à amender ou à modifier les dispositions qui organisent le déroulement normal d’un procès criminel, telles qu’elles sont établies par le législateur belge.

 

  • Pareille incertitude les plaçait dans une situation de net désavantage par rapport au ministère public, ce qui les a privés d’un procès équitable au sens de l’article 6 § 1er de la Convention.

 

  • À la suite de ce véritable camouflet administré à la justice belge par la Cour de Strasbourg, la Belgique a introduit contre cette décision un recours devant la Grande chambre de la Cour européenne, laquelle a confirmé les conclusions de l’arrêt du 22 juin 2000.

 

  • Dans les rapports de force qui se nouent entre le pouvoir politique et le pouvoir juridictionnel, l’affaire Inusop, est un moment important.

 

  • On se souvient, en effet, des leçons de morale administrées à certains responsables politiques par un représentant du ministère public particulièrement en verve.

 

  • Les condamnations ont été lourdes et ont pesé sur la vie de ceux qui en ont fait l’objet. L’image qui est ressortie de ce procès est celle d’un pouvoir politique faillible – stigmatisé à raison d’ailleurs pour les dérives constatées dans le financement des partis politiques – et celle d’une juridiction, la Cour de cassation, vestale scrupuleuse du droit et de la morale.

 

  • Avec le recul et l’intervention de la Cour européenne des droits de l’homme, le portrait se brouille. La vestale du droit a méconnu gravement celui-ci et s’est laissée emportée à son tour par l’ivresse de son pouvoir.

 

  • Deuxième exemple – L’affaire Total

 

  • Un réfugié politique birman avait déposé plainte sur la base de la loi du 5 août 2003 relative aux violations graves du droit international humanitaire, dite loi de compétence universelle.

 

  • Il apparaît, cependant, au regard du texte de celle-ci, que les juridictions belges doivent se dessaisir de l’affaire si la plainte n’a pas été déposée par un ressortissant belge.

 

  • Par un arrêt du 5 mai 2004, la Cour de cassation interroge la Cour constitutionnelle à titre préjudiciel sur la discrimination qui frapperait ainsi les réfugiés politiques.

 

  • Dans son arrêt n°68/2005 du 13 avril 2005, la Cour constitutionnelle constate que cette loi est entachée d’inconstitutionnalité en ce qu’elle ne traite pas également les plaignants belges et les réfugiés politiques établis en Belgique.

 

  • Plus précisément, elle indique que l’article 16.2 de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, disposition directement applicable en droit interne, confère au réfugié reconnu, dans l’Etat où il a sa résidence habituelle, l’égalité de traitement avec les nationaux en ce qui concerne le droit d’accès aux tribunaux.

 

  • Dans un arrêt du 29 juin 2005, la Cour de cassation refuse de tirer les conséquences de cet arrêt et prononce le dessaisissement des juridictions belges.

 

  • Son raisonnement se fonde sur le constat que, même inconstitutionnelle sur ce point, la loi sur la compétence universelle ne permet pas aux juridictions belges de connaître d’une plainte d’un réfugié politique et qu’il ne lui appartient pas de pallier une carence législative.

 

  • Cet arrêt est glaçant.

 

  • Pourquoi interroger la Cour constitutionnelle à titre préjudicielle pour ne tenir en rien compte de son arrêt ?

 

  • La Cour constitutionnelle invitait la Cour de cassation à une interprétation conciliante permettant d’assimiler un réfugié légalement reconnu à un citoyen belge.

 

  • La Cour de cassation plutôt que de garantir l’intérêt du plus faible a décidé d’empêcher toute poursuite à l’égard d’une multinationale suspectée de crimes contre l’humanité.

 

  • Est-ce cela le pouvoir qui arrête le pouvoir ?

 

  • Le troisième et dernier exemple vous est bien connu : l’affaire Ferrara Jung.

 

  • Un litige monté de toutes pièces pour faire condamner l’Etat belge en raison de l’arriéré judiciaire dans les juridictions bruxelloises.

 

  • La Cour de cassation, dans un arrêt du 28 septembre 2006, engage la responsabilité de l’État non pas pour avoir adopté une norme législative jugée inconstitutionnelle par la Cour constitutionnelle ou jugée contraire à une disposition de droit international, par une juridiction internationale, mais bien pour ne pas avoir légiféré de manière adéquate ou suffisante pour permettre à l’Etat de respecter l’article 6.1 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

 

  • En ce faisant, la Cour de cassation s’érige en juge des choix d’opportunité du législateur dans une matière où il n’a aucune compétence liée

 

  • Il n’est pas admissible, dans un régime démocratique, qu’un juge se substitue ainsi aux assemblées parlementaires, composées d’élus du peuple, dans l’appréciation de l’opportunité d’une intervention législative.

 

  • L’arrêt du 28 septembre 2006 est d’autant plus choquant qu’il concerne l’arriéré judiciaire à Bruxelles et que les juridictions de fond – précisément des juridictions bruxelloises – comme la Cour de cassation ont reporté ainsi sur le législateur l’intégralité d’une faute dont tout observateur impartial doit reconnaître qu’elle est partagée et également imputable aux organes du pouvoir judiciaire.

 

  • Le sentiment de suspicion né du manque d’impartialité des juridictions intervenues dans cette affaire est renforcé encore par la célérité avec laquelle l’affaire a été mise en état.

 

  • Il est, en effet, singulier de constater que c’est à une vitesse qui frôle le « supersonique » – à peine plus de six mois – que le premier juge a été amené rendre sa décision.

 

  • La Cour d’appel n’est pas demeurée en reste. En effet, sa décision est rendue sept mois après le prononcé de la décision de première instance.

 

  • Qui, eu égard à ces délais, oserait encore affirmer qu’il existe un arriéré judiciaire dans le ressort de la Cour d’appel de Bruxelles et que les autorités judiciaires manquent à ce point cruellement de moyens qu’il est impossible de connaître des affaires à heure et à temps ?

 

  • Ce n’est pas le moindre des paradoxes de constater que s’il a fallu cinq ans et demi pour que cette affaire connaisse son dénouement, c’est parce que la cour de cassation a mis plus de quatre ans pour rendre sa décision.

 

  • De là à considérer que l’arriéré judiciaire s’explique autant par la qualité de l’organisation des juridictions et par la célérité des plaideurs que par l’environnement législatif dans le cadre duquel ils exercent leurs fonctions, il y a un pas que l’on est enclin à franchir

 

  • Il faut toujours en revenir à MONTESQUIEU : « C’est une expérience éternelle que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites. Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que par la disposition des choses le pouvoir arrête le pouvoir ».

 

  • Aujourd’hui, tout acte arbitraire du pouvoir exécutif est arrêté par le Conseil d’Etat et les juridictions judiciaires.

 

  • Aujourd’hui tout acte du pouvoir législatif est arrêté par la Cour constitutionnelle et les juridictions judiciaires.

 

  • Mais qui arrête les juridictions ?

 

  • Peut-on compter sur un ordre juridictionnel pour s’arrêter lui-même ?

 

  • Peut-on espérer quoi que ce soit d’un contrôle endogamique ?

 

  • Poser la question est y répondre

 

  • Alors que faire ?

 

  • On imagine mal dans notre culture juridique, que l’on puisse donner à une assemblée parlementaire – la Chambre des représentants par exemple -, même statuant dans le respect de majorités nettement renforcées, le soin d’annuler une décision de justice.

 

  • Il s’agirait là d’une atteinte à l’indépendance des juges et d’une violation de la séparation des pouvoirs.

 

  • Par contre, la question se pose de savoir s’il faut museler totalement les élus du peuple lorsqu’ils estiment qu’une juridiction suprême s’est rendue coupable d’abus de pouvoir.

 

  • C’est ici qu’il faut évoquer le rôle de la Cour constitutionnelle

 

  • Tout récemment, mon ami Marc VERDUSSEN, dans les colonnes de La libre Belgique, a critiqué les règles de composition de la Cour constitutionnelle.

 

  • En particulier, il a dénoncé la présence en son sein d’anciens parlementaires, lesquels peuvent ne pas être juristes.

 

  • Une fois n’est pas coutume, tant nous nous accordons généralement sur l’essentiel comme sur l’accessoire, je ne partage pas son analyse.

 

  • Les règles de composition de la Cour constitutionnelle font de cette juridiction un lieu rare qui transcende les frontières entre les pouvoirs.

 

  • Des juristes venus des plus hautes juridictions y côtoient d’anciens représentants du peuple, permettant une alchimie entre le droit poussé dans les derniers retranchements de sa technicité et l’expérience du terreau démocratique

 

  • Et cette alchimie a jusqu’ici plutôt bien fonctionné.

 

  • Ces règles de composition cassent aussi la logique de l’entre-soi, la dérive endogamique qui préside à la composition des autres cours suprêmes.

 

  • J’ai évoqué tout à l’heure la manière dont se renouvelle le Conseil d’État. Quant à la Cour de cassation, même s’il y a désormais quelques infléchissements, elle est longtemps apparue comme une juridiction masculine, conservatrice, catholique et chenue.

 

  • A l’inverse, grâce aux anciens parlementaires et à la représentation de toutes les tendances idéologiques, la Cour constitutionnelle, dans sa composition, ouvre symboliquement la porte au peuple.

 

  • Une fois opéré ce constat, il est possible de réinventer les rapports entre les pouvoirs et dépoussiérer le paysage de nos juridictions suprêmes ?

 

  • Sans doute affirmera-t-on à raison que la Cour constitutionnelle a également été saisie à l’occasion par l’ivresse et n’a pas manqué de livrer une conception toujours extensive des pouvoirs constitutionnels qui sont les siens.

 

  • Compte tenu de ses spécificités tout à la fois structurelles dans sa composition et culturelles dans la logique pragmatique, civique et soucieuse de dégager des compromis qui caractérise ses processus de décision, elle mérite d’être érigée en juridiction suprême, se situant au sommet d’un pouvoir juridictionnel, qui devrait être présenté comme tel dans le texte constitutionnel.

 

  • Autrement dit, il conviendrait d’affirmer sa primauté sur le Conseil d’Etat et sur l’ensemble des juridictions de l’ordre judicaire.

 

  • Un système novateur pourrait alors être inauguré.

 

  • Lorsqu’une assemblée législative estime que la Cour de cassation ou le Conseil d’État ont donné d’une norme qu’elles ont adoptée une interprétation inadmissible, elle pourrait à la majorité de ses membres – et à la majorité de ses groupes linguistiques pour les assemblées bicommunautaires – saisir la Cour constitutionnelle d’un recours.

 

  • La juridiction constitutionnelle disposerait alors d’un pouvoir de réformation de la décision contestée.

 

  • Une telle réforme supposerait, de surcroît, d’aligner définitivement le droit sur la réalité jurisprudentielle et de confier expressément à la Cour constitutionnelle le soin de garantir le respect par tous les législateurs de l’ensemble des dispositions constitutionnelles et des dispositions de droit international qui ont des effets directs dans l’ordre juridique interne.

 

  • Cette réforme pourrait également être l’occasion de remédier à des vices détectés dans le droit actuel.

 

  • Il conviendrait de permettre à la Cour constitutionnelle de régler elle-même les effets de ses arrêts rendus à titre préjudiciel de telle manière qu’il ne soit plus possible, comme dans l’affaire Total, à la juridiction qui l’a interrogée de faire fi, au nom d’une indépendance mal comprise, de la réponse qui lui a été donnée.

 

  • La partie qui estimerait que la juridiction de renvoi a mal apprécié la réponse donnée par la Cour constitutionnelle pourrait saisir celle-ci qui disposerait alors d’un pouvoir de réformation de la décision du juge de renvoi.

 

  • De même, il conviendrait de permettre aux parties à une cause pendante devant la Cour de cassation ou le Conseil d’Etat de disposer d’un recours lorsque la juridiction devant laquelle ils comparaissent refusent arbitrairement de poser une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle quitte à prévoir des sanctions – telle une amende – pour celui qui formerait ce dernier recours pour des motifs fantaisistes ou à des fins uniquement dilatoires.

 

  • L’accroissement des compétences de la Cour constitutionnelle impliquerait, sans doute sans rien modifier à son mode de fonctionnement actuel, l’augmentation de ses effectifs, tant en ce qui concerne le nombre de juges que le nombre de référendaires.

 

  • Enfin, cette réforme serait également l’occasion d’éviter que des juridictions ne soient, en trop d’occasions, juge et partie.

 

  • Rien n’interdirait à cet égard d’établir des compétences croisées entre le pouvoir judiciaire et le Conseil d’État.

 

  • Lorsque sont en jeu la responsabilité de l’Etat pour une faute commise par la Conseil d’État ou le statut des membres de celui-ci, les juridictions de l’ordre judiciaire seraient compétentes et, à l’inverse, lorsque sont en jeu la responsabilité de l’Etat pour une faute commise par une juridiction de l’Ordre judiciaire ou le statut des membres de celui-ci, le Conseil d’État serait seul compétent.

 

  • Les pistes inaugurées impliquent que soient soumises à révision nombre de dispositions constitutionnelles, à savoir celles qui figurent dans les chapitres V, VI et VII du Titre III de la Constitution et qui concernent la Cour constitutionnelle, le pouvoir judiciaire et le Conseil d’État.

 

  • Rares, cependant, sont ceux, dans le monde politique, qui aujourd’hui s’interrogent sur la manière de prévenir les excès de pouvoir des juges.

 

  • L’explication réside sans doute dans la faiblesse du pouvoir politique, faiblesse qui constitue une raison supplémentaire de le protéger contre la puissance d’un autre pouvoir, le pouvoir juridictionnel, qui jamais ne songera à se brider lui-même.

 

  • Le monde politique, secoué par nombre d’épreuves, a retrouvé une certaine humilité que certains juges, notamment les juridictions suprêmes, ont, quant à eux perdues.

 

  • Or ainsi que le disait Marcel AYMÉ, « l’humilité est l’antichambre de toutes les perfections ».

 

  • Les pistes envisagées ici constitueraient une révolution intellectuelle appliquée au pouvoir juridictionnel dont l’effet serait précisément de rendre au juge son humilité et permettre ainsi au système démocratique, dans lequel tout pouvoir doit trouver un frein, d’approcher la perfection.

 

Marc UYTTENDAELE

Avocat

Professeur à l’Université Libre de Bruxelles